李淼 杨柠
（水利部发展研究中心，北京 100038）
南水北调工程是事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉的跨流域跨区域配置水资源的骨干工程，也是重大战略性基础设施。习近平总书记在江苏考察时指出：要确保南水北调工程"成为优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线"。南水北调东、中线一期工程全面通水以来，工程年调水量从20多亿立方米持续攀升至近100亿立方米，累计向北方地区调水超520亿立方米，直接受益人口达1.4亿人，发挥了巨大的经济、社会、生态效益。工程的建设实施，不仅沟通了长、黄、淮、海四大流域，初步构筑了我国南北调配、东西互济的水网格局，也改变了受水区供水格局，成为受水区城镇和工业供水的重要水源，推动了受水区经济社会平稳发展，真正成为了优化国家水资源总体配置的生命线。
一、南水北调构成国家水网的主骨架和大动脉
国家"十四五"规划纲要和党的十九届五中全会明确提出要实施国家水网重大工程。习近平总书记"5·14"重要讲话中强调，"加快构建国家水网，'十四五'时期以全面提升水安全保障能力为目标，以优化水资源配置体系、完善流域防洪减灾体系为重点，统筹存量和增量，加强互联互通，加快构建国家水网主骨架和大动脉，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障"。加快构建国家水网，增强水安全保障能力，是促进水资源与生产力布局相匹配的战略措施。
水利部积极推进国家水网建设，国家水网重大工程建设总体规划中强调，立足流域整体和水资源空间均衡配置，科学谋划"纲""目""结"工程布局。做好"纲"的文章，统筹存量和增量，加强互联互通，推进重大引调水工程建设；做好"目"的文章，加强国家重大水资源配置工程与区域重要水资源配置工程的互联互通，开展水源工程间、不同水资源配置工程间水系连通；做好"结"的文章，是要加快推进列入流域及区域规划，符合国家区域发展战略的重点水源工程建设。
南水北调工程作为国家水网的骨干部分，承担着构建"南北调配、东西互济"水资源优化配置格局的重要任务，它打破了地理单元的局限性，通过东、中、西三条调水线路，沟通长江、淮河、黄河、海河四大流域相互连接，形成"四横三纵"国家水网主骨架和大动脉。以此基础上，统筹考虑区域水网、地方水网建设，科学合理实施水资源配置，助力形成覆盖全国主要地区的"系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序"的国家水网，为实现水资源空间均衡布局提供物理基础，为保障经济社会高质量稳健发展、实现中华民族伟大复兴提供重要支撑。
二、南水北调是跨流域跨区域配置水资源的骨干工程
我国基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡。建设调水工程是我国目前实现水资源优化配置的重要手段，而南水北调是跨流域跨区域配置水资源的骨干工程。南水北调东、中线一期工程建成后，惠及了河南、河北、北京、天津、江苏、安徽、山东7省市沿线40多座大中城市和280多个县市区，从根本上改变了受水区供水格局，改善了用水水质，提高了供水保证率，南水已由原规划的受水区城市补充水源，转变为多个重要城市生活用水的主力水源。目前，北京市城区七成以上供水为"南水"，天津市主城区供水几乎全部为"南水"，山东省形成了"T"字型水网。南水北调工程有效缓解了华北地区水资源短缺问题，为京津冀协同发展、雄安新区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等等国家重大战略实施提供了有力的水资源支撑和保障。
（一）是京津冀协同发展、雄安新区建设的生命工程
京津冀地区是我国严重缺水地区，水资源总量"先天不足"，水资源短缺严重制约区域经济和协同发展。南水北调东、中线一期工程全面通水7年多来，基本改变中国北方地区严重水资源短缺的状况，破解影响北方经济发展的水资源"瓶颈"，对沿线地区经济社会发展起到巨大的推动作用。以北京为例，南水北调来水增加了北京市可调配水源，优化了北京市的水资源配置，城区的用水安全系数提升至1.2，人均水资源量提升至150立方米。如今，北京城区日供水量的70%以上均来自南水北调中线，天津市主城区供水几乎全部为南水。随着南水北调东线北延应急供水工程正式通水，天津、河北等地的水安全保障能力进一步增强（2022年3～5月，东线北延应急供水工程向河北、天津调水超1.45亿立方米），我国北方地区水资源短缺局面进一步得到缓解。
未来，随着京津冀协同发展全面纵深推进，生活和生态等刚性用水需求将进一步增加。据长江科学院牵头多家咨询单位完成的《新时期南水北调工程战略功能及发展研究》报告（以下简称《南水北调战略研究》），预计到2035年，京津冀用水量将较2017年增加约67亿立方米以上。目前京津冀地区农业和工业节水已经处在较高的水平，进一步压缩用水的空间较为有限，而生活用水和生态用水仍将继续增长。如果没有外调水的增量水资源，京津冀的协同发展将面临严重制约。据测算，南水北调后续工程实施后，京津冀调水总规模将达到87亿立方米，南水北调水用于北京生产生活供水将达到19.7亿立方米，生态供水可能将超过5亿立方米，这与2020年北京市水资源总量25.76亿立方米的规模基本相当。能够有效的为京津冀地区发展提供重要的水资源保障支撑。
雄安新区建设是党中央作出的重大决策部署，是千年大计。雄安新区建设核心目标之一是"打造优美生态环境，构建水城共融的生态城市"。然而，雄安新区水资源较为紧缺，据《南水北调战略研究》报告，雄安新区多年平均水资源量为1.73亿立方米，人均水资源量仅144立方米，贫乏的当地水资源无力支撑雄安新区建设的国家战略需求。南水北调工程的优质水源不仅能够解决雄安新区未来每年3亿立方米左右的城市生活和工业用水需求，还将解决现存的地下水超采、白洋淀生态用水不足等生态问题。显然，南水北调工程将成为京津冀协同发展和雄安新区建设发展的生命工程。
（二）为黄河流域生态保护和高质量发展提供水资源保障
黄河流经我国9个省份，全长5464公里，是我国第二大河，流域内总人口为4.2亿，占全国的30.3%。同时，黄河流域是我国生态安全、能源安全、粮食安全、经济安全的重要地区。2019年9月18日，习近平总书记在郑州亲自主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，发出"让黄河成为造福人民的幸福河"的伟大号召。
然而，黄河流域水资源保障形势严峻。黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。水资源利用较为粗放，农业用水效率不高，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线，流域水资源短缺情况非常严重，特别是近30年来黄河天然来水量呈不断减少趋势，1919-1975年系列黄河多年平均天然径流量580亿立方米，第二次全国水资源评价1956-2000年黄河多年平均天然径流量535亿立方，2001-2017年黄河年均天然径流量仅为456亿立方米。水的问题成为黄河流域高质量发展中最为关键的一个环节。
南水北调工程通过"补下援上"战略将从根本上解决黄河流域资源性缺水问题。一方面，通过增加南水北调东线向黄河流域中下游河南、山东等地的供水量，或通过向河流湖泊直接生态补水，可调减黄河水中下游用水量，从而将空余出来的水量留给黄河上、中游及毗邻地区利用。截至2022年5月，南水北调工程东线工程已向山东累计调水52.88亿立方米。南水北调东线山东段工程，从战略上调整了山东水资源布局，不仅缓解了水资源短缺困难，更实现长江水、黄河水、淮河水和当地水的联合调度、优化配置，为保障全省经济社会可持续发展提供了强有力的水资源支撑；南水北调中线工程向河南累计调水161亿立方米，河南10余座省辖市用上"南水"，其中郑州中心城区90%以上居民生活用水为南水北调水。另一方面，进一步加快南水北调西线工程的论证工作，西线工程的实施，一期工程预计可直接向黄河上游补水80亿立方米，直接增加了黄河干流的水资源总量规模。这些对于进一步优化黄河流域区域间和区域内水资源配置，改善我国黄河流域生态环境，提高水资源对经济社会发展的承载能力，促进和保障流域区域经济社会健康可持续发展具有重大意义。
三、南水北调"先节水后调水"原则倒逼受水区水资源配置更加优化
跨流域调水是水资源配置中最后考虑采用的手段，因此必须在节水、挖掘本地水资源潜力、开发非常规水源等措施最大限度完成的基础上才能考虑，而且需要充分评估受水区水资源需求的重要性，同时考虑调出区水源的可利用条件，避免可能带来的生态和环境问题。因此，调水工程水资源配置一定要统筹供给侧的开源能力和需求侧节水潜力，保障生态要求、符合经济规律、满足发展需求。2002年，国务院批复《南水北调工程总体规划》，提出要坚持"先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水"的"三先三后"原则。多年来，"先节水后调水"正倒逼南水北调工程受水区用水和经济发展方式转变，潜移默化影响着受水区的水资源配置格局。
在"先节水后调水"的原则引导下，受水区各地进一步加强了节水工作。据测算 ，从2003年到2014年南水北调全面通水时，全国人均用水量增长了8%，北京、天津、河北和山东人均用水量分别下降了27%、21%、11%、8%；全国城镇生活平均用水定额基本保持稳定，而同期北京市、天津市、河北省、河南省和山东省分别降低10%、25%、36%、21%和14%。万元GDP用水量、万元工业增加值用水量等指标也不同程度有所下降；在南水北调工程全面通水后受水区各级政府仍继续维持高效节水态势，受水区有94%的地市人均用水量低于全国平均值，其中有11个地市人均用水量低于全国平均值的二分之一。从万元GDP用水量来看，受水区有76%的地市低于全国平均值，其中有12个地市万元GDP用水量低于全国平均值的二分之一。同时，在倒逼作用下，受水区经济社会发展质量显著提高。京津冀地区加上南水北调中线供水，人均水资源量也仅为270立方米左右，不足全国平均水平的1/7。正是依靠对水资源的循环利用、再生利用、分质利用、高效利用，才实现2003年以来区域用水总量仅增长46%的情况下，GDP增长5倍多。
迈入新发展阶段， "先节水后调水"的原则仍然适用。习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上的重要讲话中，明确要坚持节水优先，把节水作为受水区的根本出路，长期深入做好节水工作，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构、人口规模。事实证明，调水先节水，坚持节水优先，通过社会水循环全过程节水实现水资源集约节约利用，是南水北调工程发挥最大效益的根本保证。南水北调后续工程科学规划建设，需要科学认识当前面临的现实需求和挑战，不断要求受水区全面落实"四水四定"，优化用水模式，推进水资源高效利用，加快建立水资源刚性约束制度，进而最大化的发挥调水产生的供水、经济和生态效益。